Blick zurück (1)

Seit 20 Jahren beschäftigte ich mich mit Hochschulen, Bildung und Wissenschaft. Viel ist passiert in dieser Zeit, vieles davon durfte ich als Journalist begleiten. Der Blick zurück zeigt, wie aktuell einige meiner Themen von einst geblieben sind – obwohl sich fast alles verändert hat. Machmal allerdings auch, weil sich fast gar nichts verändert hat. Der Beginn einer neuen Serie.


Kapazitätsverordnung

Die fiese Formel

Wie eine alte Verordnung die Hochschulen zum Stillstand verurteilt.

(erschienen in der ZEIT vom 20. September 2007)

JAN-HENDRIK OLBERTZ (CDU), Kultusminister von Sachsen-Anhalt, gilt als einer der versiertesten Bildungspolitiker im Land. Doch wenn das Wort »Kapazitätsverordnung« fällt, wird Olbertz kurz ruhig. Dann sagt er: »Ich will ehrlich sein. Bis in den letzten Winkelzug verstehe ich die auch nicht.« Es ist ein Wortungetüm, dessen bürokratisch-abschreckender Klang noch eine Untertreibung ist für die verworrene Komplexität, die es umschreibt: Die sogenannte KapVO ist ein besonders grausames Relikt der Bildungsexpansion der Siebziger , ein Stück Planwirtschaft, das es bis in die Gegenwart von Exzellenzinitiative und Bologna-Reformgeschafft hat.

 

Sie soll, gespickt mit mathematischen Formeln, festlegen, wie viele Studenten pro Professor jede einzelne Hochschule in Deutschland in jedem ihrer zulassungsbeschränkten Studiengänge aufnehmen muss. Bei ihrer Erwähnung bekommen einige von Olbertz’ Kollegen kalte Füße und stehen für Interviews nicht mehr zur Verfügung. Denn wirklich verstanden hat die KapVO kaum einer, einmal abgesehen von ein paar Ministerialbeamten in jedem Bundesland, die für ihre Ausführung zuständig sind. 

 

Und genau das ist das Problem: Ihre Unverständlichkeit hat die Kapazitätsverordnung lange vor Angriffen geschützt. So konnte sie in aller Ruhe ihre schädliche Wirkung entfalten. Erst recht, seit an fast allen großen Universitäten die Studiengänge so überlaufen sind, dass die Einführung flächendeckender NCs erforderlich war . Christoph Markschies, Präsident der Berliner Humboldt-Universität, sagt: »Die KapVO ist überflüssig. Wenn sie abgeschafft wird, knallen hier die Champagnerkorken.«

Foto: Beispielhafte Kapazitätsberechnung nach KapVO, Screenshot der Website der Universität Mainz: http://www.puc.verwaltung.uni-mainz.de/Illustrationen/Formel_KapR.JPG
Foto: Beispielhafte Kapazitätsberechnung nach KapVO, Screenshot der Website der Universität Mainz: http://www.puc.verwaltung.uni-mainz.de/Illustrationen/Formel_KapR.JPG

Am besten lässt sich das an einem Beispiel nachvollziehen. Man stelle sich das Magisterstudium Germanistik an einer beliebigen deutschen Massen-Uni vor, inklusive überfüllter Hörsäle und überquellender Seminarräume. Am liebsten würde die Uni-Präsidentin einfach 20 Prozent weniger Erstsemester zulassen, doch das darf sie nicht, denn das Wissenschaftsministerium schreibt ihr die Zahl der Studienplätze vor. Um trotzdem auf die berechtigten Proteste der Studenten einzugehen, wagt die Präsidentin den Konflikt und schafft eine neue Germanistikprofessur – auf Kosten der Anglistik, die einen Lehrstuhl verliert. Doch der ganze Ärger ist umsonst, denn jetzt greift die Kapazitätsverordnung: Mehr Germanistikprofessoren bedeuten automatisch mehr Germanistikstudenten, die KapVO legt das so fest – und die Studenten leiden weiter.

 

Markschies spricht von einer »Strangulation der Hochschulen«. Der Hamburger Wissenschaftssenator Jörg Dräger (parteilos) drückt sich nüchterner aus: »Die bundesweit einheitliche Festschreibung von Betreuungsrelationen ist nicht mehr vermittelbar und nicht mehr zeitgemäß.«

 

Denn genau darum ging es bislang: Einheitlichkeit. Das Bundesverfassungsgericht hatte in einem berühmten Urteil vor über drei Jahrzehnten festgestellt, dass prinzipiell jeder Studienbewerber Anspruch auf einen Studienplatz habe. Um diesem Ziel möglichst nahezukommen, entschied das höchste deutsche Gericht, müssten die Hochschulen ihre Kapazitäten voll ausnutzen, und das gehe nur, wenn überall die gleichen Studienbedingungen herrschten und sich keiner auf Kosten der anderen besserstelle. 

 

»Unzulässige Niveaupflege« nannte das Gericht dieses unerwünschte Streben nach Exzellenz, Ausfluss dieser Logik war die Kapazitätsverordnung, auf die sich alle Länder in einem Staatsvertrag einigten. Sie ermöglichte es den Wissenschaftsministern, den Hochschulen haarklein vorzuschreiben, wie viel Studienplätze sie in jedem einzelnen Studiengang vorhalten mussten, mit Hilfe eines Schlüssels, der verbindlich für jede Professorenstelle eine bestimmte Anzahl von Studienplätzen festlegt. Je mehr Stellen, desto mehr Studenten. 

 

Ob dieser Schlüssel, der sogenannte Curricular-Normwert , realistisch war oder nicht, spielte dabei keine Rolle. Vielmehr war die Versuchung groß, in Zeiten leerer Staatskassen und steigender Studentenzahlen so lange an den Normwerten herumzuschrauben, bis rein rechnerisch die größtmögliche Anzahl an Studienplätzen erreicht war. Mit den bekannten Folgen für die Massenuniversitäten.

 

»Es kann nicht länger unser Ziel sein, möglichst viele Studienplätze zu generieren«, sagt die Hamburger Uni-Präsidentin Monika Auweter-Kurtz und spricht damit vielen ihrer Kollegen aus der Seele – auch wenn die gelegentlich davor zurückschrecken, dies öffentlich zu sagen. »Wir müssen möglichst viele hochbegabte Studenten anlocken . Dafür brauchen wir eine bessere Ausstattung pro Student.« Der Druck auf die Hochschulen, die Studienqualität zu erhöhen, ist nochmals gewaltig gewachsen, seit die Umstellung auf die europaweit vergleichbaren Abschlüsse Bachelor und Master in die Endphase geht. Die neuen Studienprogramme funktionieren nur, wenn sich die Betreuungsrelationen entscheidend verbessern und die Hochschulenflexibler auf die Nachfrage reagieren können .

 

Da jedoch nicht mehr Geld von den Finanzministern zu erwarten ist, läuft die Forderung von Auweter-Kurtz und vielen ihrer Kollegen auf eins hinaus: deutlich weniger Studienanfänger . Es wäre die erste Maßnahme, die sie umsetzen würden, sobald das Kapazitätsrecht fiele und sie selbst über die Zahl der Studienplätze entscheiden könnten. Das wissen auch die Wissenschaftsminister. Und halten genau deshalb bislang an der KapVO fest, denn politisch wäre der erhebliche Verlust an Studienplätzen Selbstmord angesichts der großen Abiturjahrgänge, die in den nächsten Jahren aus den Schulen strömen.

 

So kommt es zu einer einzigartigen Kombination ambitionierter Sonntagsreden, in denen Politiker die Unabhängigkeit und Profilbildung der Hochschulen anmahnen mit Fachreferaten, in denen sie Hochschulen Curricular-Normwerte diktieren, die die Mangelwirtschaft der Gegenwart zementieren. »Es gibt da einen Interessenkonflikt«, räumt Dräger ein, und der niedersächsische Wissenschaftsminister Lutz Stratmann (CDU) sagt: »Natürlich können wir die KapVO nicht einfach ersatzlos streichen. Wir müssen etwas an ihre Stelle setzen.«

 

Der Gegensatz zwischen Reformrhetorik einerseits und verschärftem Leinenzwang für die Hochschulen andererseits dürfte selbst dann erhalten bleiben, wenn die Wissenschaftsminister ernst machen und die KapVO beerdigen – wofür sich mittlerweile die Mehrheit von ihnen ausspricht. Denn die zwei derzeit diskutierten Nachfolgemodelle mögen moderner klingen, im Kern zwingen sie die Hochschulen weiter zur Verwaltung des Mangels, anstatt ihnen die Möglichkeit zur Profilbildung einzuräumen. 

 

Besonders gilt dies für das von vielen Ländern favorisierte Bandbreitenmodell, nach dem sich die Hochschulen für jedes Fach innerhalb eines gewissen Spielraums für bessere oder schlechtere Betreuungsrelationen entscheiden können. Grundlage bliebe immer noch der Curricular-Normwert. 

Doch auch bei der zweiten Lösung, dem sogenannten Vereinbarungsmodell, besteht die gewonnene Freiheit hauptsächlich darin, den Schwarzen Peter an die Hochschulen weiterzugeben: Das Vereinbarungsmodell verzichtet zwar gänzlich auf jede Formelberechnung und stellt den Hochschulen für jeden Studiengang die Betreuungsrelation völlig frei. Doch insgesamt dürfen, auf die Fakultät oder Hochschule gerechnet, dabei keine Studienplätze verloren gehen, das fordert die Zielvereinbarung zwischen Uni und Ministerium. »Das hat den Charme, dass Rechtssicherheit herrscht und dieses ständige Reinklagen aufhören würde«, sagt Dräger, der sich bemüht, seinen Ministerkollegen das Vereinbarungsmodell nahezubringen.

 

In der Tat war die Klageindustrie, die sich in den vergangenen Jahrzehnten entwickelt hat, nur möglich, weil die Studenten aufgrund der KapVO immer noch den Nachweis führen konnten, dass die Normwerte in einem Studienfach nicht stringent durchgehalten wurden – was unter praktischen Gesichtspunkten so gut wie ausgeschlossen ist. Die absurde Folge: Eine Verordnung, die an sich Gleichheit garantieren sollte, erleichterte es gerade den finanzstarken Studienanfängern mit zu schlechter Abi-Note, sich über den teuren Rechtsweg mit fast hundertprozentiger Erfolgschance in NC-beschränkte Studiengänge zu drängeln.

 

Das Vereinbarungsmodell wäre da rechtssicherer. Doch wirkliche Freiheit für die Hochschulen kostet Geld. Oder Studienplätze. Kein Wunder, dass sich die Kapazitätsverordnung in ihrer ganzen Monstrosität so lange hat halten können. Hinter ihren Formeln konnten sich die Wissenschaftsminister hervorragend verstecken. Damit immerhin ist es jetzt vorbei.


Die Kapazitätsverordnung

Um den ersten Studentenberg zu bewältigen, wurden die Länder vom Bundesverfassungsgericht vor über 30 Jahren verpflichtet, Numerus-clausus-beschränkte Studiengänge bis an die Grenze der möglichen Kapazität mit Studenten zu füllen. Der GLEICHBEHANDLUNGSGRUNDSATZ und die Freiheit der Berufswahl, so das Gericht, erforderten zudem bundesweit gleiche Kriterien, damit die Abweisung von Studenten überall auf gleicher Grundlage erfolge. Diese Grundlage war die Kapazitätsverordnung (KapVO), die jedes Bundesland wortgleich erließ. Für jeden Studiengang wird ein verbindlicher Curricular-Normwert (CNW) errechnet, der den

 Betreuungsbedarf oder den Personalaufwand pro Student angibt. Der angenommene Betreuungsbedarf hängt von der Zahl der Vorlesungen, Seminare und Prüfungen ab: je mehr Vorlesungen und je weniger Seminare, desto geringer der Personalaufwand, desto geringer der CNW. Schließlich werden alle zur Verfügung stehenden Deputatsstunden der Lehrenden in dem Studiengang durch den CNW geteilt. Heraus kommt die Zahl der Studienplätze, die besetzt werden müssen. Die zugrunde liegenden mathematischen Formeln sind indes so komplex, dass für Außenstehende jede Transparenz auf der Strecke bleibt.


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Kommentare: 2
  • #1

    Franz-Josef Schmitt (Mittwoch, 26 Juli 2017 15:38)

    Es wird allerdings auch deutlich, dass nicht unbedingt die Betreuungsrelation durch Hochschullehrende sondern Infrastruktur und sicherlich auch betreuende in Tutorien, meist Studierende oder wissenschaftliche Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, fehlen. Moderne Hochschulen können also auch offen stehen, wenn Sie die hinreichende Infrastruktur schaffen. Grund der Beschwerde sind in den seltensten Fällen die fehlenden Hochschullehrer Kapazitäten. Somit ist gar nicht die KapVO das Problem. Es wäre besser, die NCs abzuschaffen aber die Gebäude ,Tutorien und den Mittelbau auszubauen.

  • #2

    Oliver Münch (Mittwoch, 26 Juli 2017 17:53)

    Solange es in Deutschland einen Anspruch auf freie Wahl eines Studienplatzes (Berufsfreiheit) im Grundgesetzt gibt, wird es staatliche Regulierung geben müssen. Und selbst wenn die Vorgabe von Höchstwerten für den Aufwand eines Studiengangs entfällt, werden Hochschulen ein Modell zur Planung ihrer Studienplätze brauchen - der Trend geht ja eher zu einem besseren Bewusstsein für die hochschulinterne Steuerung. Und deswegen wird es immer in der ein oder anderen Weise ein Berechnung von Kapazitäten geben (müssen). Die Formel wird grob erhalten bleiben, die Parameter könnten vielleicht lockerer gehandhabt werden. Das werden sie jetzt ohnehin schon, da es keine einheitlichen Vorgaben zu Studiengängen (wie die von der KMK vorgegebenen Muster-Studiengänge) mehr gibt, die die Grundlage für die Curricularnormwerte bildeten.