48 Institute forschen für die Bundesregierung und beraten ihre Ministerien – unter sehr unterschiedlichen Bedingungen. Die geplante Fusion dreier Ressortforschungseinrichtungen zeigt nun, warum es Zeit für gemeinsame Regeln und eine neue wissenschaftliche Governance wäre.

Der Dienstsitz des Bundesinstituts für Risikobewertung (BfR) in Berlin-Jungfernheide. Foto (von 2012): Bundesinstitut für Risikobewertung (BfR), BY-SA 3.0. 

"AUS DREI MACH EINS", steht über der Pressemitteilung des Bundeslandwirtschaftsministeriums: Das Bundesinstitut für Risikobewertung (BfR), das Max Rubner-Institut (MRI) und das Bundeszentrum für Ernährung (BZfE) will Minister Alois Rainer (CSU) unter einem gemeinsamen Dach zusammenführen. Bis 2029 soll das neue Bundesinstitut für Risikobewertung und Ernährung entstehen, ein Errichtungsgesetz soll Aufgaben und Strukturen regeln.

Es ist eine wissenschaftspolitische Nachricht von einiger Tragweite, die bislang erstaunlich wenig Aufmerksamkeit bekommen hat – vielleicht auch, weil sie mitten in der Sommerpause kam. Das Landwirtschaftsministerium spricht von Staats- und Verwaltungsmodernisierung und einer Stärkung des gesundheitlichen Verbraucherschutzes, von klareren Zuständigkeiten, einer stärker vernetzten wissenschaftlichen Expertise und leistungsfähigerer Forschung und Analytik.

Tatsächlich kann man darüber streiten, ob sich durch die Zusammenlegung Doppelstrukturen beseitigen lassen, welche Synergien entstehen oder ob nicht doch das Ziel im Vordergrund steht, Geld einzusparen. Wissenschaftspolitisch interessanter ist die Frage, wie künftig das Verhältnis zwischen dem neuen Institut und dem Ministerium aussehen wird – und ob die Fusion von BfR, MRI und BZfE nicht dringend genutzt werden sollte für eine neue Grundsatzdebatte über die Rolle der Ressortforschung insgesamt.

Milliarden für die Ressortforschungseinrichtungen

48 Bundeseinrichtungen mit Forschungs- und Entwicklungsaufgaben zählt der Wissenschaftsrat, darunter bekannte Namen wie das Robert Koch-Institut, das Umweltbundesamt, die Bundesanstalt für Materialforschung und -prüfung oder das Bundesinstitut für Bevölkerungsforschung. Mehr als 10.000 Beschäftigte allein in Forschung und Entwicklung, darunter über 6.000 Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler und eine institutionelle Finanzierung durch den Bund von knapp 2,7 Milliarden Euro im Jahr – mehr als alle Max-Planck-Institute zusammen von Bund und Ländern erhalten. Das Aufgabenportfolio ist breit und reicht von Forschung und Politikberatung über Prüfung und Überwachung bis zu Zulassung und anderen hoheitlichen Tätigkeiten. Genau diese Mischung macht Ressortforschung aus und begründet zugleich ihre Paradoxie: Sie ist Teil der staatlichen Verwaltung und zugleich Teil des Wissenschaftssystems.

Das BfR mit seinen über 1.200 Mitarbeitern gehört zu den größten Einrichtungen mit einer besonderen Stellung. Es ist eine rechtsfähige Anstalt öffentlichen Rechts im Geschäftsbereich des Landwirtschaftsministeriums und institutionell besonders abgesichert: Bei seinen wissenschaftlichen Bewertungen und Forschungen ist es gesetzlich weisungsunabhängig, in diesen Bereichen und bei der eigenständigen Information der Öffentlichkeit beschränkt sich die ministerielle Aufsicht auf die Rechtsaufsicht.

Der Wissenschaftsrat hat das BfR zuletzt 2024 ausführlich evaluiert und sehr positiv bewertet. Er bescheinigte ihm sehr gute Forschung und hervorragende Politikberatung. Die Weisungsunabhängigkeit sei "eine zentrale Voraussetzung", die maßgeblich zur hohen Reputation des BfR beitrage. Zugleich warnte er davor, dass der Forschungsanteil über die Jahre im Verhältnis zu den zunehmenden Beratungsaufgaben stetig gesunken sei und mahnte genügend Zeit und Ressourcen für Forschung an.

Auch Bundeslandwirtschaftsminister Rainer lobte das BfR bei einem Besuch Anfang Juli. "Die enge Zusammenarbeit zwischen Forschung und Politik ist essenziell, um Risiken frühzeitig zu erkennen und gezielt gegenzusteuern", sagte er laut Pressemitteilung.

Warum nicht überall so?

Für die Fusion hat sich das Ministerium denn auch in einem wichtigen Punkt bereits festgelegt. Die Unabhängigkeit der wissenschaftlichen Beratung und Kommunikation, die bislang für das BfR und die Lebensmittelsicherheit gilt, soll auf den Bereich Ernährung ausgeweitet werden. Das ist eine gute Nachricht. Wie genau diese Absicht im neuen Errichtungsgesetz umgesetzt wird, wird man sehen. Beim heutigen BfR ist die Sache bemerkenswert klar gesetzlich festgeschrieben.

Warum aber kann diese weitgehende gesetzliche Absicherung der Ressortforschung nicht für alle Einrichtungen gelten – gerade in einer Zeit, in der viel über die Bedeutung unabhängiger Forschung diskutiert wird? Oder noch weiter gefragt: Warum entlässt man die Ressortforschungseinrichtungen nicht ganz aus der Zuständigkeit einzelner Ressorts?

Doch der Reihe nach: Die Nähe der Ressortforschung zu einzelnen Ministerien hat gute Gründe. Der Staat braucht wissenschaftliche Kompetenz, die dauerhaft verfügbar ist. Bei einer Pandemie, einem neuen Schadstoff oder einem technischen Sicherheitsproblem kann ein Ministerium nicht erst ein Forschungsprogramm ausschreiben und Jahre auf Ergebnisse warten. Ressortforschung hält Wissen vor. Ihre Wissenschaftler kennen außerdem die Abläufe der Verwaltung und die Fragen, mit denen Politik praktisch umgehen muss.

Der Wissenschaftsrat sprach in seinen Empfehlungen zur Ressortforschung von 2007 von einer "Scharnierfunktion" zwischen Wissenschaft, Politik und Verwaltung. Das Bundesgesundheitsministerium beschreibt das Alleinstellungsmerkmal seiner Ressortforschung auf seiner Website ähnlich: kurzfristig abrufbare wissenschaftliche Expertise für das Regierungshandeln, verbunden mit der Möglichkeit, langfristige Fragestellungen auf wissenschaftlich hohem Niveau zu bearbeiten.

Die Nähe ist gewollt

Zu dieser zweiten Aufgabe gehört die sogenannte Vorlaufforschung: Ressortforschung muss Themen bearbeiten können, nach denen ein Ministerium heute noch gar nicht fragt, die morgen aber plötzlich wichtig werden.

Schon bei seiner großen Bestandsaufnahme 2007 stellte der Wissenschaftsrat fest, dass die wissenschaftlichen Freiräume je nach Ministerium unterschiedlich ausfielen. Manche Ressorts steckten lediglich einen allgemeinen Forschungsrahmen ab, andere legten detailliert fest, welche Forschungsthemen in welchem Zeitraum zu bearbeiten waren. Kurzfristige Aufträge konnten längerfristige Forschung verdrängen. Auch die ressortübergreifende Koordination hielt der Wissenschaftsrat für unzureichend.

Die Grundfrage ist fast 20 Jahre später noch dieselbe: Wie nah soll Forschung an der Politik sein, ohne ihre wissenschaftliche Eigenständigkeit zu verlieren? Eine Frage, die besonders relevant wird, sobald wissenschaftliche Erkenntnis und politisches Interesse auseinanderlaufen. Wer gesundheitliche Risiken bewertet, muss zu Ergebnissen kommen können, die einem Ministerium widerstreben. Wer staatliche Maßnahmen und ihre Wirksamkeit untersucht, braucht Freiheit bei Methoden und Interpretation. Und wer eine Gefahr erkennt, sollte darüber forschen und seine Ergebnisse veröffentlichen können, auch wenn das Thema politisch gerade ungelegen kommt. Alles Themen und Fragen, die sich während und nach der Corona-Pandemie im Zusammenhang mit dem Robert-Koch-Institut stellten. Das RKI untersteht als Bundesoberbehörde der Fachaufsicht des Gesundheitsministeriums. Bei Methodenwahl und Interpretation wissenschaftlicher Ergebnisse ist es nach eigener Darstellung frei, eine dem BfR vergleichbare gesetzlich garantierte Weisungsunabhängigkeit besitzt es jedoch nicht.

Beim BfR ist die besondere Sensibilität für diese Frage historisch gewachsen. Nach der BSE-Krise 2000/01 wurden wissenschaftliche Risikobewertung und politisches Risikomanagement bewusst stärker voneinander getrennt. Das BfR nahm im November 2002 seine Arbeit auf. Auch auf europäischer Ebene war die Erfahrung mit Lebensmittelskandalen ein wesentlicher Grund dafür, wissenschaftliche Risikobewertung eigenständig und unabhängig zu organisieren.

Freiheit nach Ressortlage

An der Grundlogik der Ressortforschung hält die Bundesregierung jedoch fest: Jedes Ministerium verantwortet die Forschung in seinem Geschäftsbereich. Die Einrichtungen unterscheiden sich stark in ihren Aufgaben, Rechtsformen, Aufsichtsstrukturen und Organisationsmodellen, was zunächst einleuchtet: Ein Institut mit vor allem beratenden Aufgaben funktioniert anders als eine Behörde, die zugleich prüft, genehmigt und reguliert. Schwerer zu begründen ist, warum deshalb auch Methodenfreiheit, Publikationsrechte und Freiräume für eigene Forschung unterschiedlich stark geschützt sein sollten.

Hinzu kommen die Grenzen der Ressorts selbst. Gesundheit und Umwelt, Ernährung und Klima, Digitalisierung und Sicherheit, Demografie und Arbeit: Viele politische Probleme passen längst nicht mehr in die Zuständigkeit eines einzigen Ministeriums. Der Wissenschaftsrat forderte deshalb schon 2007 eine bessere ministeriumsübergreifende Koordination bei der Ressortforschung.

Vor der letzten Bundestagswahl wurde intensiv darüber diskutiert, nach britischem oder kanadischem Vorbild einen Chief Scientific Advisor der Bundesregierung einzuführen. "Stellt einen weiteren Stuhl an den Kabinettstisch", forderte Max-Planck-Präsident Patrick Cramer beim Vorweihnachtsempfang der MPG im Dezember 2024: einen hochrangigen, unabhängigen wissenschaftlichen Chefberater mit direktem Zugang zur Regierung. Wenig später schlugen Leopoldina, Volkswagen-Stiftung und Stifterverband eine "Neuordnung und Stärkung eines Bundesministeriums für Forschung und Innovation mit Ressortzuständigkeit für alle Technologie- und Forschungsthemen, inklusive Ressortforschungen, also inklusive Digitales, Energie und Gesundheit" vor.

Ich machte damals hier im Blog einen Vorschlag, der beide Stränge vereinte: ein neu zusammengesetztes Bundesministerium für Forschung, Technologie und Innovation – und zugleich das Herausziehen sämtlicher Ressortforschungseinrichtungen aus den einzelnen Ressorts. Nicht beim Forschungsministerium sollten sie angesiedelt werden, sondern beim politisch unabhängigen Chief Scientific Advisor. Dort sollten sie einer Rechtsaufsicht unterstehen, bei garantierter umfassender wissenschaftlicher Freiheit. Die hoheitlichen Aufgaben, für die Einrichtungen parallel zuständig sind, so lautete mein damaliger Vorschlag, würden sie auf der Grundlage von Regierungsvereinbarungen weiter erledigen.

Raus aus den Ministerien?

Nach der Wahl wurde das bisherige Bundesbildungs- und Forschungsministerium tatsächlich aufgeteilt; für die Forschung entstand das heutige Bundesministerium für Forschung, Technologie und Raumfahrt. Technologie- und Innovationszuständigkeiten wanderten allerdings nur teilweise dorthin. Eine ressortübergreifende Neuordnung der Ressortforschung fand nicht statt. Einen Chief Scientific Advisor schuf die neue schwarz-rote Regierung ebenfalls nicht.

Wäre die anstehende Fusion von BfR, MRI und BZfE nicht Grund genug, die Debatte noch einmal neu zu führen?

Die Ministerien würden weiterhin formulieren, bei welchen Problemen sie wissenschaftliche Expertise benötigen. Sie könnten Untersuchungen beauftragen und auf das Wissen der Einrichtungen zugreifen. Auch hoheitliche Aufgaben würden weiter für die zuständigen Ressorts erledigt. Die wissenschaftliche Aufsicht läge jedoch außerhalb des Ministeriums, dessen Politik die jeweilige Einrichtung berät und bewertet.

Ein Chief Scientific Advisor könnte gemeinsame Standards für Forschungsfreiheit, Methodenwahl, Publikationsrechte und die wissenschaftliche Besetzung von Leitungspositionen sichern. Auch unabhängige Evaluationen und ausreichende Freiräume für Vorlaufforschung ließen sich ressortübergreifend organisieren.

Ein Dach für die Wissenschaftsfreiheit

Und die Koordination würde leichter. Forschungsfragen zu den gesundheitlichen Folgen des Klimawandels oder zu Ernährung und Nachhaltigkeit müssten sich wissenschaftlich nicht danach richten, wo im Organigramm der Bundesregierung eine Ressortzuständigkeit endet und die nächste beginnt.

Zugegeben: Die Zuordnung von 48 sehr unterschiedlichen Einrichtungen zu einem Chief Scientific Advisor wäre ein großer Schritt. Wer dabei eine zu starke Zentralisierung fürchtet, könnte denselben Grundgedanken dezentraler organisieren. Wolfgang Wick, der Vorsitzende des Wissenschaftsrats, hat dafür im März 2025 ein Modell skizziert. Angesichts der großen gesellschaftlichen Herausforderungen sei es "zentral, systemisch zu denken", sagte Wick. Er schlug Scientific Advisors in den einzelnen Ministerien vor, die für eine begrenzte Zeit direkt aus der Wissenschaft kommen könnten. Ihnen könnte auch die jeweilige Ressortforschung unterstellt werden, um die Gefahr politischer Instrumentalisierung zu verringern. Ein Chief Scientific Advisor im Kanzleramt würde sie koordinieren und bei ressortübergreifenden Fragen die wissenschaftlichen Perspektiven zusammenführen.

In Großbritannien funktioniert wissenschaftliche Regierungsberatung ähnlich. Die meisten Ministerien haben eigene Chief Scientific Advisers. Sie beraten ihre Minister, arbeiten miteinander und werden vom Government Chief Scientific Adviser koordiniert. Zu ihrer offiziellen Aufgabenbeschreibung gehört ausdrücklich eine "independent challenge function" gegenüber dem eigenen Ministerium: Sie sollen wissenschaftliche Evidenz und Beratung intern auf Robustheit und Qualität prüfen und, wenn nötig, widersprechen.

Ein gemeinsamer Maßstab

Auf Deutschland übertragen könnten die Ressortforschungseinrichtungen organisatorisch in ihren Ministerien bleiben. Gemeinsame Standards, unabhängige Scientific Advisors in den einzelnen Häusern und ein CSA im Kanzleramt könnten ihre wissenschaftliche Eigenständigkeit stärker absichern. Wie weit man dabei institutionell geht, wäre zu entscheiden. Der Maßstab sollte in beiden Varianten derselbe sein: Wie viel wissenschaftliche Freiheit eine Ressortforschungseinrichtung besitzt, sollte nicht länger vor allem von den Traditionen und Regeln des Ministeriums abhängen, dem sie zugeordnet ist.

Aus drei soll eins werden. Wissenschaftspolitisch interessant wird diese Fusion dann, wenn daraus am Ende eine Debatte über alle 48 wird. JMW.